(Catatan Kritis atas Implementasi Otsus dan Tanggung Jawab Pemerintah Pusat)
Oleh: Bernard Jitmau, SH., M.Si (*)
Lebih dari dua dekade sejak Otonomi Khusus (Otsus) Papua diberlakukan melalui Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 sebagaimana diubah dengan UU Nomor 2 Tahun 2021, kegagalan implementasinya tidak lagi dapat ditutup dengan retorika pembangunan atau statistik anggaran.
Otsus tidak berjalan sebagaimana mandat konstitusionalnya, baik dilihat dari tujuan normatif, desain kelembagaan maupun hasil empiris di lapangan. Kegagalan ini bersifat struktural dan sistemik, bukan insidental.
Namun harus ditegaskan sejak awal bahwa yang gagal bukanlah Otsus sebagai ide dan norma hukum, melainkan praktik penyelenggaraan kekuasaan dalam mengimplementasikannya.
Atau dengan kata lain, ini merupakan kegagalan politik hukum negara dan kegagalan administrasi pemerintahan, bukan kegagalan konsep Otsus itu sendiri.
Otsus sebagai Instrumen Keadilan Substantif yang Dikhianati
Dalam perspektif hukum tata negara, Otsus Papua adalah instrumen keadilan substantif (affirmative action). Jimly Asshiddiqie menegaskan bahwa Otsus merupakan mekanisme konstitusional untuk menjamin keadilan bagi kelompok dan wilayah yang mengalami ketidakadilan struktural. Karena itu, Otsus tidak boleh diperlakukan sebagai kebijakan administratif biasa, apalagi diseragamkan dengan otonomi daerah umum.
Otsus Papua adalah lex specialis, bahkan dapat dipahami sebagai “konstitusi mini” bagi Papua. Ia mengandung mandat politik, hukum, dan moral untuk memberi ruang kebijakan yang berbeda, kontekstual, dan berpihak kepada Orang Asli Papua (OAP). Namun dalam praktik, Pemerintah pusat justru secara sadar mereduksi Otsus menjadi kebijakan sektoral dan fiskal, menundukkannya pada logika Kementerian, juknis teknokratis, serta pendekatan politik keamanan. Ini bukan sekadar kelalaian administratif, melainkan inkonsistensi politik hukum negara terhadap hukum khusus yang dibuatnya sendiri.
Relasi Pusat–Daerah: Hadir Secara Simbolik, Absen Secara Substantif
Kunjungan Wakil Presiden baru-baru ini dan pejabat Pemerintah pusat ke Papua kerap dibingkai dalam narasi “negara hadir”. Namun kehadiran tersebut lebih bersifat simbolik daripada korektif. Mereka menampilkan representasi kehadiran negara, tetapi tidak disertai dengan koreksi kebijakan yang menyentuh akar persoalan Otsus.
Kebijakan strategis tetap ditentukan secara top–down melalui mekanisme sektoral kementerian, sementara aspirasi masyarakat adat dan Pemerintah daerah sering kali berhenti pada forum seremonial dan prosedur formal.
Dalam praktik demikian, relasi pusat daerah tidak dibangun sebagai kemitraan konstitusional, melainkan sebagai relasi kendali administratif. Kehadiran negara menjadi peristiwa simbolik yang menenangkan wacana publik, tetapi tidak mengubah struktur pengambilan keputusan. Akibatnya, Otsus kehilangan daya korektifnya, pemerintah daerah kehilangan ruang kebijakan substantif, dan kehadiran pemerintah pusat tidak bertransformasi menjadi keadilan yang dirasakan oleh OAP.
Menurut Mahfud MD, hukum memang merupakan produk politik, tetapi mengikat dan membatasi pembuatnya. Ketika pemerintah pusat mengabaikan roh dan tujuan Otsus, mereka sedang melanggar rasionalitas hukum dan etika konstitusionalnya sendiri.
Ronald L. Watts, melalui teori Asymmetric Decentralization, menegaskan bahwa daerah khusus harus memiliki diskresi nyata dan perbedaan substantif, bukan sekadar simbolik. Kekhususan diberikan justru untuk menjawab persoalan historis dan sosial yang tidak dapat diselesaikan dengan pendekatan seragam.
Namun realitas Papua menunjukkan hal sebaliknya. Otsus diseragamkan, kewenangan khusus ditarik kembali secara halus melalui regulasi turunan, dan pemerintah daerah diposisikan sebagai pelaksana kebijakan pusat. Prinsip self-governing community yang menjadi roh Otsus tidak pernah benar-benar dihidupkan. Dalam konteks ini, kegagalan Otsus menunjukkan lemahnya komitmen Pemerintah pusat dalam mengimplementasikan desain konstitusional daerah khusus.
Kritik Keras terhadap Pemerintah Pusat: Inkonsistensi sebagai Kebijakan
Secara jujur dan keras kritik diarahkan kepada pemerintah pusat. Tanggung jawab utama kegagalan Otsus berada di pusat, karena pusat memiliki kekuasaan menentukan arah politik hukum nasional. Pemerintah pusat tidak hanya gagal menjaga konsistensi Otsus, tetapi secara sistematis melemahkannya melalui:
1. Penyeragaman kebijakan Papua dengan daerah non-Otsus,
2. Dominasi regulasi sektoral dan juknis teknokratis,
3. Pendekatan keamanan yang menggeser politik keadilan.
Dalam praktik ini, pemerintah pusat tidak netral, melainkan aktif membatasi daya Otsus sebagai praktik penyelenggaraan pemerintahan khusus. Papua kembali diposisikan sebagai objek stabilisasi, bukan subjek keadilan. Ini adalah pengkhianatan diam-diam terhadap mandat Otsus. Atau menurut istilah Andi Asmuruf, SH., MH, negara melakukan makar terhadap UU Otsus.
Kegagalan Paradigma dan Hilangnya Keberanian Konstitusional
Namun kritik tidak boleh berhenti di pusat. Pemda Papua juga harus bercermin, bukan untuk disalahkan secara simplistik, tetapi untuk diingatkan akan kekuatan konstitusional yang dimilikinya. Otsus menyediakan hak, kewenangan dan ruang kebijakan yang sah untuk bertindak berbeda dan berani.
Masalahnya, kekuatan ini tidak dipahami secara utuh sehingga tidak dioperasikan secara sadar. Pemda memilih aman secara politik dan patuh secara birokratis, tetapi absen secara konstitusional. Aman secara politik berarti menghindari penggunaan kewenangan khusus yang berpotensi dipersepsikan berbeda dari kehendak pusat; patuh secara birokratis berarti tunduk sepenuhnya pada prosedur dan juknis nasional tanpa upaya menafsirkan Otsus sebagai kerangka utama kebijakan; sementara absen secara konstitusional menunjukkan kegagalan memosisikan Otsus sebagai sumber legitimasi tertinggi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Dalam kondisi ini, kewenangan Otsus yang sejatinya memberi ruang pengambilan keputusan mandiri bagi pemerintah daerah (diskreksi) dan diferensiasi kebijakan tidak dioperasionalkan, sehingga pemerintahan daerah berjalan layaknya daerah non-Otsus dan kekhususan Papua kehilangan daya hidupnya dari dalam.
Dalam teori tata negara, kewenangan yang tidak digunakan akan selalu direbut kembali oleh kekuasaan yang lebih dominan. Maka, kegagalan Otsus juga merupakan kegagalan kepemimpinan administratif dalam menginternalisasi Otsus sebagai sumber kedaulatan pemerintahan.
Dana Otsus dan Kegagalan Governance Afirmatif
Dari perspektif administrasi publik, kegagalan Otsus paling kasat mata terlihat pada pengelolaan dana. Sejak 2002, dana Otsus mencapai ratusan triliun rupiah, tetapi dampaknya terhadap kesejahteraan OAP sangat terbatas.
Pressman dan Wildavsky menyebut kondisi ini sebagai implementation failure, yakni kegagalan kebijakan yang tidak bersumber pada cacat desain normatif, melainkan pada struktur implementasi yang menyebabkan tujuan kebijakan terdistorsi pada level pelaksana. Dalam konteks Otsus Papua, dana Otsus dikelola dengan logika fiskal umum yang menyerupai DAU/DAK berlabel Otsus, sehingga terserap pada belanja rutin birokrasi dan proyek fisik tanpa orientasi transformasi struktural.
Padahal, dalam kerangka afirmasi Otsus, belanja aparatur seharusnya bersifat penunjang agenda afirmasi, dan proyek fisik harus berorientasi langsung pada perluasan kapabilitas OAP. Dengan demikian, kegagalan implementasi Otsus tidak dapat dibebankan pada kapasitas teknis Pemda semata, melainkan harus dipahami sebagai kegagalan struktural pemerintah pusat dalam merancang dan mengendalikan sistem implementasi kebijakan khusus.
Amartya Sen menegaskan bahwa pembangunan sejati adalah perluasan capabilities. Maka dana Otsus yang tidak melompatkan kapabilitas OAP adalah pembangunan semu dan pengingkaran terhadap tujuan afirmatif Otsus.
Masyarakat Papua: Pemilik Mandat yang Harus Dibangunkan
Masyarakat Papua tidak boleh terus diposisikan sebagai penerima pasif. Otsus adalah hak konstitusional masyarakat Papua, bukan belas kasihan negara. Ketika masyarakat pasif, Otsus mudah dibajak oleh elit; ketika masyarakat hanya marah tanpa basis konstitusional, negara tidak merasa perlu berubah. Karena itu, kesadaran hukum dan partisipasi kritis masyarakat melalui adat, gereja,pemuda dan komunitas menjadi prasyarat melakasanan dialog /seminar sosialisasi utama agar Otsus tidak terus dikosongkan dari maknanya masyarakat papua itu sendiri. Tanpa masyarakat Papua yang sadar hak dan berani menuntut akuntabilitas konstitusional, Otsus akan terus terjebak sebagai kebijakan elitis yang mudah dibajak oleh kepentingan kekuasaan.
Kegagalan Paradigma Pemerintahan Daerah Papua
Dari perspektif administrasi publik, kegagalan Otsus sangat dipengaruhi oleh cara Pemda memposisikan diri. Banyak Pemda di Papua masih bertindak sebagai pelaksana kebijakan pusat, bukan sebagai self-governing authority sebagaimana dimaksud dalam Otsus.
Ronald L. Watts, dalam teorinya tentang asymmetric decentralization, menegaskan bahwa daerah khusus harus diberi ruang diskresi nyata untuk merancang kebijakan sesuai konteks sosial dan historisnya. Namun di Papua, RPJMD, program OPD, dan orientasi birokrasi sering kali disusun dengan logika daerah non-Otsus. Otsus tidak dijadikan kerangka utama pengambilan keputusan, melainkan hanya sumber pembiayaan tambahan.
Akibatnya, kewenangan khusus yang dijamin UU tidak dijalankan secara berdaulat, melainkan “menunggu” arah dan persetujuan psikologis dari pusat.
Forum Deklarator dan Konsistensi pada Amanat Otsus
Dalam konteks inilah, sikap Forum Deklarator yang setia dan konsisten menjalankan amanat Otsus menjadi rujukan etik dan politik yang penting. Sejalan dengan pesan Tokoh Deklarator almarhum Andi Asmuruf, S.H., M.H., Forum Deklarator menegaskan bahwa Otsus harus dipahami secara utuh dan dijadikan landasan tunggal penyelenggaraan pemerintahan. Konsistensi ini membuktikan bahwa Otsus dapat dijalankan secara benar, masalahnya bukan pada Otsus, melainkan pada pilihan politik untuk setia atau menyimpang darinya.
Pelajaran Penting: Ketika Otsus Dijalankan dengan Benar
Pengalaman pemekaran daerah di Papua melalui Pasal 76 UU Otsus menjadi bukti penting. Ketika Otsus dipahami secara utuh dan dijalankan dengan percaya diri sebagai kewenangan konstitusional, bukan permohonan politik, pemerintah pusat tidak bisa mengabaikannya. Ini membuktikan bahwa Otsus bekerja ketika dijalankan sebagai sumber kedaulatan, bukan sebagai wacana.
Papua Barat Daya: Ujian Awal Otsus di Provinsi Baru
Papua Barat Daya sebagai provinsi baru sesungguhnya merupakan ujian awal bagi keseriusan Pemerintah pusat dalam menjalankan Otsus secara konsisten. Provinsi ini lahir bukan hanya sebagai hasil pemekaran administratif, melainkan sebagai mandat afirmatif yang bersumber langsung dari penyelenggaraan kekuasaan Otsus Papua. Karena itu, sejak awal seharusnya seluruh desain pemerintahan, kebijakan Pembangunan dan relasi pusat daerah di Papua Barat Daya diletakkan sepenuhnya dalam kerangka Otsus.
Namun gejala awal menunjukkan bahwa Papua Barat Daya berisiko mengulang pola lama, dan risiko ini tidak lahir secara alamiah dari daerah, melainkan dibentuk oleh cara pemerintah pusat mengelola provinsi baru dalam kerangka Otsus. Kerangka perencanaan dan orientasi birokrasi yang diterapkan sejak awal masih cenderung mereplikasi model daerah non-Otsus, seolah Papua Barat Daya hanyalah hasil pemekaran administratif biasa. Pemerintah pusat belum secara konsisten mendorong penggunaan kewenangan khusus sebagai sumber legitimasi kebijakan, melainkan lebih menekankan kepatuhan administratif dan penyeragaman prosedural.
Akibatnya, kewenangan khusus yang seharusnya menjadi roh pembeda justru tidak dioperasionalkan secara sadar dan berani. Jika kecenderungan ini terus dibiarkan, maka Papua Barat Daya hanya akan hadir sebagai provinsi baru secara administratif, tetapi gagal menjadi ruang koreksi substantif bagi implementasi Otsus. Dalam kondisi demikian, pemekaran tidak berfungsi sebagai instrumen keadilan afirmatif, melainkan berisiko menjadi perluasan struktur pemerintahan dengan pola kekuasaan lama. Dalam konteks inilah, Papua Barat Daya seharusnya dijadikan ruang pembelajaran bersama: bahwa pemekaran tanpa keberanian menggunakan Otsus hanya akan melahirkan struktur baru dengan masalah lama.
Kunci Rahasia Kegagalan Otsus
Dari seluruh uraian di atas, satu kesimpulan kunci harus ditegaskan secara jujur dan tegas: kegagalan implementasi Otonomi Khusus Papua bukan disebabkan oleh lemahnya norma hukum, dan bukan pula oleh ketiadaan atau ketidakpentingan anggaran sebab penguatan dan penambahan anggaran Otsus tetap diperlukan melainkan oleh absennya kedaulatan kewenangan dalam praktik pemerintahan, baik di tingkat pemerintah pusat maupun Pemda Papua sendiri.
Secara normatif, Otsus telah menyediakan fondasi hukum yang sangat kuat. Ia menjamin hak-hak OAP secara konstitusional, memberi ruang kewenangan khusus, serta menempatkan Papua sebagai subjek kebijakan melalui mekanisme afirmasi yang tidak dimiliki daerah lain. Namun kekuatan hukum tersebut tidak pernah sepenuhnya dioperasionalkan sebagai sumber kedaulatan pemerintahan. Di tingkat pusat, Otsus direduksi dan dikendalikan; di tingkat daerah, Otsus sering dibiarkan tidak digunakan. Dalam kondisi demikian, Otsus kehilangan daya hidupnya bukan karena cacat norma, tetapi karena dikosongkan dari keberanian dan kesetiaan pelaksana.
Dengan kata lain, yang gagal bukanlah Otsus sebagai kebijakan khusus, melainkan para pelaku kebijakan yang tidak memahami Otsus secara utuh, tidak berani menggunakan kewenangan yang dijaminnya, atau tidak setia pada roh keadilan yang melandasi kelahirannya. Otsus dijalankan sebagai prosedur administratif, bukan sebagai mandat politik-konstitusional; diperlakukan sebagai sumber anggaran, bukan sebagai kerangka pemerintahan.
Di sinilah letak ironi terbesar Otsus Papua: sebuah kebijakan yang secara hukum sangat kuat justru dilemahkan oleh praktik kekuasaan yang ragu, oportunistik, dan inkonsisten. Selama Otsus tidak dijalankan sebagai sumber kedaulatan kewenangan yang mengikat pusat, memberdayakan daerah, dan memuliakan masyarakat Papua maka kegagalan akan terus berulang, meskipun regulasi diperbarui dan anggaran ditambah.
Solusi Cerdas Berbasis Roh Otsus
Solusi bagi Papua tidak terletak pada penambahan regulasi atau peningkatan anggaran semata, melainkan pada perubahan cara pandang, keberanian menggunakan kewenangan, dan kesetiaan pada roh Otonomi Khusus itu sendiri. Karena itu, langkah korektif yang diperlukan adalah sebagai berikut:
1. Reorientasi paradigma pemerintahan
Otonomi Khusus harus ditempatkan sebagai kerangka utama penyelenggaraan pemerintahan, bukan sebagai kebijakan tambahan di samping sistem pemerintahan daerah biasa. Seluruh perencanaan, kebijakan, dan pengambilan keputusan mulai dari RPJMD hingga program OPD harus berangkat dari Otsus sebagai sumber legitimasi dan arah, bukan sekadar menyesuaikannya di tahap akhir.
2. Penguatan kapasitas hukum dan kebijakan pemerintah daerah Papua
Pemerintah daerah tidak cukup hanya “menjalankan” Otsus, tetapi wajib menguasainya secara substantif. Otsus harus dipahami pasal demi pasal sebagai sumber kewenangan, ruang pengambilan keputusan mandiri (diskresi), dan perlindungan hukum. Tanpa penguasaan ini, pemerintah daerah akan terus aman secara birokratis, tetapi lemah secara konstitusional.
3. Reformulasi pengelolaan dana Otsus berbasis transformasi kapabilitas
Dana Otsus harus dikembalikan pada tujuan afirmatifnya, yakni melompatkan kapabilitas Orang Asli Papua. Belanja aparatur hanya sah sejauh menunjang agenda afirmasi, dan proyek fisik hanya bermakna jika secara langsung memperluas akses, kualitas, dan kemandirian OAP di bidang pendidikan, kesehatan, dan ekonomi berbasis lokal.
4. Reposisi relasi pusat–daerah dalam semangat keadilan
Pemerintah pusat harus berhenti bertindak sebagai pengendali teknis dan kembali pada perannya sebagai penjamin keadilan dan konsistensi politik hukum Otsus. Sebaliknya, pemerintah daerah harus diperlakukan dan menempatkan diri sebagai subjek berdaulat yang menggunakan kewenangan khususnya secara bertanggung jawab, bukan sekadar pelaksana kebijakan pusat.
Dari seluruh uraian di atas, satu kesimpulan kunci harus ditegaskan secara jujur dan tegas: Kegagalan implementasi Otsus Papua bukan disebabkan oleh lemahnya norma hukum, dan bukan pula oleh ketiadaan atau ketidakpentingan anggaran sebab penguatan dan penambahan anggaran Otsus tetap diperlukan. Melainkan karena absennya kedaulatan kewenangan dalam praktik pemerintahan, baik di tingkat pemerintah pusat maupun pemerintah daerah Papua sendiri.
Pemerintah pusat wajib bertanggung jawab atas inkonsistensi politik hukumnya; Pemerintah daerah harus bangkit menggunakan kekuatan Otsus secara berdaulat; dan masyarakat Papua harus berdiri sebagai pemilik mandat dan penjaga roh keadilan. Otsus Papua telah menyediakan seluruh fondasi hukum bagi kesejahteraan dan keadilan.
Tantangan terbesar hari ini bukan pada Otsusnya, melainkan pada keberanian dan kecakapan kita untuk menjalankannya sesuai roh dan amanat konstitusional.
Selama Otsus diperlakukan sebagai kebijakan biasa, ia akan gagal; tetapi jika dijalankan sebagai rezim pemerintahan khusus yang hidup, Otsus tetap menjadi jalan paling sah dan bermartabat menuju keadilan dan kesejahteraan Orang Asli Papua.
“Otsus Butuh Dana yang Cukup dan Kewenangan yang Berdaulat.”
(*) Ketua Forum Deklarator Papua Barat Daya, Artikel Ini Sebagai Catatan Pribadi Dalam Rangka Pengawasaan dan Fungsi Kontrol
